耕地生态补偿制度基础理论与文献综述

2 耕地生态补偿制度基础理论与文献综述 2.1 耕地生态补偿制度内涵 生态补偿最初是用于对自然资源的补偿与修复,《环境科学大辞典》将其定义为自然生态系统对于外在干扰的调节能力,也被看作是自然资源对生态负荷的还原能力,后来缓慢演变为一种保护自然资源生态系统的经
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  2 耕地生态补偿制度基础理论与文献综述
  
  2.1 耕地生态补偿制度内涵

  
  生态补偿最初是用于对自然资源的补偿与修复,《环境科学大辞典》将其定义为“自然生态系统对于外在干扰的调节能力”,也被看作是“自然资源对生态负荷的还原能力”,后来缓慢演变为一种保护自然资源生态系统的经济手段或机制安排。“生态补偿”一词,在国际上通常被称为“生态环境服务付费政策”(PaymentFor Ecological & Environment Services)。毛显强(2002)认为生态补偿是指通过向损害(或保护)环境资源的行为进行收费(或补偿)的经济手段,来提高经济主体的经济活动带来的成本(或者收益),使其带来损害类外部不经济行为减少,而保护类外部经济行为增加,最终实现保护资源的目的。王金南(2006)分别从狭义和广义两个层次来定义生态补偿的概念。狭义的理解指对提供生态功能的经济主体的补偿和对破坏的生态环境的恢复。广义的理解指有助于生态环境保护与恢复的所有经济类手段,包括使资源保护中产生的外部性实现内部化的措施和消除因为生态环境原因造成的区域难以实现均衡发展的制度安排。生态补偿课题组(2008)将生态补偿制度定义为:为了保护自然资源生态系统服务功能,实现自然资源的可持续利用,从而采用经济手段来调节补偿主体和受偿主体之间利益关系的制度安排。
  
  耕地生态补偿作为生态补偿的重要组成部分,在内涵的实质方面与其具有同一性,是生态补偿概念的具体化,相对来说补偿内容更具有针对性。博登海默(1999)认为耕地生态补偿指的是耕地消费者(外部性受体)向耕地生态效益生产者和供给者(外部性供体)实施的补偿行为,主要作用在于显化耕地利用和保护中的生态效益。付二光(2012)认为耕地生态补偿指的是国家、社会、耕地利用者及相关利益者为了保护耕地生态价值、生态服务功能以及耕地自我调节及恢复能力,以资金或其它方式给予耕地生态效益受害者、以及为实现耕地资源的可持续利用而付出劳动的保护者适当补偿的制度。杨欣(2013)则认为耕地生态补偿制度指的是为了保护农田生态系统功能的不降低而对其保有者进行经济补贴,将外部的、非市场化的环境价值转化为现实的财政激励措施的一种利益驱动机制。
  
  曹明德、黄东东(2007)认为耕地生态补偿指国家以征收环境资源税的手段来保证政府提供土地资源生态产品的公共服务职能,以及基于公共利益的需要而对受到损失或者付出代价的耕地所有者进行相应补偿的经济行为。
  
  综上可知,学者们关于耕地生态补偿制度内涵的理解可以概括为以下两个方面:一方面是对耕地资源生态系统本身的补偿,即对于已经遭受损害的耕地生态系统恢复和重建;另一方面是对人的补偿,即为保护耕地生态系统做出贡献者或放弃发展机会者进行经济补偿,使得耕地资源的生态价值纳入到耕地资源的总价值计算中,最终实现由耕地资源公共物品属性带来的外部性内部化。为了明确学科研究重点,本文中的耕地生态补偿制度主要是对人的补偿。本文将耕地生态补偿制度定义为:为保障耕地的生态功能,通过向耕地生态功能的受益者或者破坏者收费,同时给予耕地系统生态环境保护者或者放弃潜在发展机会者补偿的方式,来调整耕地资源利益相关者之间关系的一种制度安排。
  
  2.2 耕地生态补偿制度基础理论
  

  (1)外部性理论
  
  外部性概念早期是由马歇尔(1890)《经济学原理》一书中的“外部经济”演化而来的,庇古(1920)随后从福利经济学的角度对外部性问题进行了系统的分析。外部性指的是经济主体进行的经济活动所带来的社会边际受益与成本和私人边际收益及成本存在的相背离现象,外部性问题的存在会导致市场失灵,使得耕地资源无法得到有效配置。
  
  生态补偿制度的核心在于实现外部性问题的内部化。耕地生态补偿制度指采用以经济手段为主的政策制度对耕地保护者提供激励,对耕地破坏者进行约束,将耕地保护产生的外部性内部化,以促进耕地资源的合理利用,实现耕地补偿制度相关者之间利益的平衡(曹明德等,2006)。耕地资源的外部性可分为:正外部性和负外部性两种。耕地资源的正外部性源于耕地系统产生的生态功能具有空间上的外溢性,能够在区域间和区域内部进行自由流动,这使得耕地周边群体能够无偿享受耕地保护者保护耕地带来的正外部性效应,但耕地保护者却没有因此受益,因此保护耕地产生的私人收益小于社会边际收益。我国耕地资源产生的负外部性主要在于不合理的农业活动会对耕地生态环境造成的破坏,比如一方面为提高粮食产量,在耕作时施用大量的农药、化肥,使用农田塑料薄膜等,从会造成土壤重金属超标危害周边民众身体健康,“白色污染”难以降解污染农田环境;另一方面,我国农业粗放式的耕作行为会造成土地沙漠化盐碱化,耕地资源的破坏者没有为此付出相应代价,导致耕地资源破坏者的私人成本小于社会成本。此外,还有企业的排污行为给耕地土壤带来的严重污染也属于耕地资源的负外部性范畴。由耕地资源的外部性产生的耕地保护者私人边际收益小于社会边际收益、耕地生态环境破坏者的私人边际成本小于社会边际成本问题,造成了耕地资源利用扭曲、农田环境污染与生态破坏等严重问题。耕地保护生态补偿机制正是以外部性理论衍生出的外部性内部化机制为理论依据来解决耕地问题的。
  
  (2)公共物品理论
  
  公共物品是和私人物品相对应的概念,它指的是由公众共同享有、使用以及消费的物品。公共物品具有消费上的非竞争性和非排他性的特征。其非竞争性指个体在消费公共物品时,不会干扰其他个体同时消费或者使用该产品;非排他性指的是个体在使用该公共物品时,其他个体也可以不受限制的同时使用该公共物品。公共物品属性是耕地保护经济补偿制度选择补偿途径的公共经济学基础(俞勇等,2007;李国文等,2008)。
  
  耕地资源既可以生产物质生产资料,还能为人类提供良好的生态效益。耕地的生态效益在消费上具有非排他性、非竞争性,因而属于纯粹的公共物品。该公共物品具有空间外溢性,能够在区域内部之间进行生态价值的扩散,因而耕地所在区域的周边居民可以无偿享受到耕地资源的生态效益。一方面,当耕地资源产生的生态效益总量一定时,如果区域人口数量或消费量增加,该生态效益便会出现供给量不足、过度使用的问题,严重的话还造成耕地资源生态功能的衰竭。另一方面,在区域内人口总数和总消费量保持不变或增加时,如果在耕地数量减少、质量下降,那么耕地资源产生的生态效益也会被削弱,此时也会产生以上同样的问题。最后,耕地资源的生态效益具有外溢性,周边居民无需付出相应代价,就能享有到该项生态功能,容易滋生公众在耕地资源的保护过程中的“搭便车”的心理。对此,为纠正市场失灵,同时保证耕地生态效益这种公共物品的足量提供,十分有必要基于“保护者受偿,受益者补偿;受损者受偿,破坏者赔偿”的原则,给予受偿方一定的补偿,最终解决由耕地资源的公共物品属性所引发的耕地数量减少、质量下降问题。
  
  (3)生态系统服务功能理论
  
  生态系统服务功能指在生态系统内部和生态过程中形成的、用来提供维持人类生存所必须依附的自然生态资源和各种有形与无形的效用(欧阳志云等,1999)。
  
  联合国的《千年生态系统评估报告》中将生态系统所提供的产品和服务统一称为“服务”.生态系统服务囊括了自然生态系统为人类社会生存发展提供各种益处,按照国际上通行的功能分类法可将耕地生态系统分为:生态供给功能、生态调节功能、文化教育功能和生态支持功能(赵士洞等,2007)。耕地生态系统由于受到人类社会生产、建设活动的强烈干预,是自然、经济与社会相互作用下形成的独特的复合型生态系统。耕地所具有的各项生态服务功能正是基于这个复合系统内部在进行的物质与能量转化过程中而产生的。通过对耕地生态服务功能进行准确的分类,能够帮助我们明确耕地资源的总价值构成,同时为测算耕地生态补偿标准打下理论基础。
  
  2.3 耕地生态补偿制度研究综述
  
  耕地生态补偿思想在国际上得到了广泛的应用,如美国的农地环境付费政策、欧盟的 ESA 项目(Environmentally Sensitive Areas)、日本的农业生态补贴计划等,这为国外耕地生态补偿制度的研究奠定了丰富的实践基础。国内对生态补偿制度的研究开始于 20 世纪 80 年代,研究的主要领域为流域生态补偿、林业生态补偿、矿产资源生态补偿等。其中,林业生态补偿和流域生态补偿已经被成功应用于实践,而耕地生态补偿仍旧处于理论研究和试点探索阶段。梳理国内外关于耕地生态补偿制度的研究成果,可将其总结为以下四个方面:耕地生态补偿主客体、耕地生态补偿标准的测算、耕地生态补偿模式、耕地生态补偿方式。
  
  (1)耕地生态补偿制度主客体
  
  耕地生态补偿制度的主客体主要解决“谁来补偿,补偿给谁”的问题。马爱慧(2011)认为耕地生态补偿的利益主体分为宏观和微观两个层面:微观层面为区域内耕地系统生态功能的消费者和供给者,农民作为受偿主体获得补偿,市民作为补偿主体支付补偿。宏观层面为区域间耕地生态盈余者和赤字者,补偿客体为区域生态盈余者,主体为区域赤字者。诸培新、曲福田(2003)认为根据受益者付费的原则,征地者支付征地补偿款给土地所有者和其他利益受损者,补偿价款应该包含土地资源的全部价值。马文博(2012)认为耕地生态补偿可分为基于耕地所有权外溢效益对农户的生态补偿机制和基于耕地保护机会成本补偿的区域间生态补偿机制,相关利益主体包括中央与地方政府、农户 、未尽到耕地保护义务地区和超额承担耕地保护义务地区,对此可以构建利益引导型的耕地保护机制,以“政治补偿”的方式补偿承担超额保护义务的地方政府,同时建立区域间利益调节机制,对保护耕地的农民进行合理的经济补偿等。
  
  (2)耕地生态补偿标准
  
  耕地生态补偿标准主要是回答“补多少”问题,关系着补偿制度实施的实际效果,是补偿制度的核心。学术界主要是将耕地生态系统服务价值作为其补偿标准的测算依据,具体的测算方法可分为以下三种:
  
  一是 constanza 等人研究的当量因子法。Constanza(1998)利用综合性的评价技术,测算出全球生态系统的服务价值量是33万亿美元。谢高地、鲁春霞等人(2001)在 Constanza 的研究基础上得出我国陆地生态系统服务价值当量因子表,测算出我国耕地资源生态服务年均价值为5140.9/hm2;蔡运龙,霍雅勤等人(2006)根据具体区域的潜在经济产量对谢高地等人研究成果进行基于自然条件差异的修正,计算出会宁县、淮阳县、潮安县的耕地生态服务价值测算分别为35205.2元/hm2、303730.98元/hm2、211691.29元/hm2元,呈现东低西高的区域差异。
  
  二是基于影子价格法、替代成本法、享乐价格法等环境经济学类方法。
  
  Hamdar(1999)通过数学上的线性分析法来研究农民的退耕机会成本,从而得出可能性的补助水平。赵海珍等人(2004)据此对拉萨河谷地区青稞农田生态系统进行测算,得出该地农田生态系统各项服务价值的总和为37249.77万元。孙新章等人(2005)使用上述方法测算出我国农田生态系统每年仅保持土壤的生态服务价值就高达4626×108元,相当于2000-2002年我国种植业平均产值的32.08%.
  
  三是基于受访者补偿意愿和支付意愿的 CVM 条件价值评估法。Cooper 等(1998)采用序贯响应型的离散选择模型和随机效应模型来研究农户愿意接受的补偿金额。牛海鹏(2009)采用综合方法和条件价值法测算出焦作地区耕地保护的外部性,计算得出基于综合方法焦作2006年耕地保护外部性为15542.3元/hm2,基于 CVM 法测算出的为1020.4元/hm2,并将此作为补偿区间。马爱慧(2013)采用选择实验法和条件价值法,对武汉中心市区和远城区的市民和居民进行耕地生态补偿问卷调查,测算得出耕地生态补偿额度的区间为4183.35-6766.05元/hm2或者4076.7-6766.05元/hm2.
  
  以上三种方法各有优缺点,第一种方法简单易懂,所需数据多为宏观层面的大数据,容易获取,适合宏观性的总体评价与对比分析,测算出的结果可以代表区域内的平均生态系统服务价值量,但是不能反映出因具体区域内生物量的不同而造成的生态系统服务价值的差异性;第二种方法能够针对特定自然生态系统进行有针对性的评价,更能反映区域实际的生态系统服务价值量,但是测算过程复杂繁琐、对数据的要求高,容易出现测算误差,因而缺乏可操作性;第三种方法,能够考虑到补偿相关者的实际意愿,但是受利益相关者认知水平和教育水平等主观因素影响较大,测算结果往往不贴合实际,会超出地区经济发展水平和补偿支付者的个人能力。
  
  (3)耕地生态补偿模式
  
  耕地生态补偿模式主要用来确定“谁来运作生态补偿项目”问题。一般来说,生态补偿模式有两大类:一是政府主导模式;二是市场主导模式,包含了所有生态补偿制度运行主体的可能性(杨道波,2006) .曹明德、黄东东(2007)认为我国现行的土地资源生态补偿立法方式和制度运作方式决定了我国现实可行的模式只能是政府主导型,市场机制可作为补充来解决政府运用生态模式进行国土资源管理时存在的弊病。张燕妮(2013)则认为可建立政府主导、市场参与型的补偿模式,来协调耕地保护利益相关方之间的关系。陈会广,吴沅箐等(2009)认为政府或国家在界定产权上具有比较优势,而市场通过价格传导机制能够使稀缺资源得到合理有效配置。发挥二者各自作用和比较优势是构建耕地保护补偿机制的可行思路,政府公共财政转移支付、土地市场开发(发展)权转移是耕地保护补偿机制的发展方向。田春、李世平(2009)认为需要发挥政府调控机制和市场引导机制的协同作用,以此来构建多元化、多层次的耕地生态补偿制度体系。
  
  (4)耕地生态补方式
  
  耕地生态补偿方式主要来回答“以何种方式进行补偿”的问题。现阶段我国耕地生态补偿制度试点地区的补偿主体是政府补偿,补偿资金主要来源于财政资金,补偿方式是以货币形式为主。学者普遍认为耕地生态补偿方式单一,而且资金来源有限。牛海鹏(2011)认为耕地生态功能具有空间上的外溢性,生态补偿按地理范围上的划分包括区内补偿和区际补偿,提出农业保险+社会保障+实物技术货币一体化的区内经济补偿制度和基于上级政府调控和财政横向转移支付的区际补偿协商制度。郭碧銮等人(2010)认为可推广政府与市场相结合型补偿,将现有数量性补偿转变为结构性补偿,同时完善项目类补偿,实现向“造血”型补偿方式的转变。陈源泉,高旺盛(2009)认为国家应在粮食主产区建立农田生态补偿基金,建立科技投入、政策支持形式的直接补偿和以建设投入和现金投入形式的间接补偿,最终构建起多元化的耕地生态补偿政策支持体系。刘尊梅(2010)认为可建立用于农村环境保护与生态建设的财政预算制度,同时建立绿色银行扩大补偿资金的融资范围,通过资金与实物相结合、政策与智力相结合的方式来实施耕地补偿制度。王冬银(2013)认为各区域可结合实际优先选择以下三种耕地保护经济补偿模式:农村社保与货币补偿相结合的方式、项目补偿与资金补偿相结合的方式、异地调剂与资金补偿相结合的方式,以此保证耕地保护制度取得实效。
  
  2.4 文献评述与研究展望
  
  纵观国内外研究成果可以发现,国内外学者在耕地生态补偿制度方面贡献了大量研究成果,主要集中于耕地生态补偿制度的理论基础、内涵概念、补偿方式、补偿标准等方面。梳理国内外文献综述,我国对耕地生态补偿制度的研究起步晚,学者们的研究重点在于论证补偿制度在理论层面的可行性与操作性上,并且存在以下问题:
  
  (1)在补偿制度的利益相关者方面,国内学者已经能够按照“谁破坏、谁恢复;谁污染、谁治理;谁受益、谁付费”的原则来区分补偿主体和受偿主体,但是这种划分方法容易导致补偿主体和受偿主体的混乱,并且无法解决补偿资金“从哪来”,“到哪去”的问题。
  
  (2)在补偿标准的测算方面,国内学者从不同研究角度出发提出众多量化标准的方法,但是这些模型方法即有其独特的优点,也有内在难以克服的局限性,并没有建立起具有普遍指导意义的补偿标准测算体系。同时现有研究也不能根据地区的经济发展水平,建立起动态的耕地保护生态补偿标准测算体系。
  
  (3)在补偿方式方面,学者们均认为生态补偿方式除了发放货币资金以外,还应包括项目、政策、智力形式的等多种补偿方式,但是并没有指出具体情况下应该使用何种方法,缺乏针对具体情况的指导和深入分析。
  
  (4)在补偿模式方面,学者们就补偿运作主体认为应该建立政府与市场相结合的补偿模式,但是在这其中并没有分清楚政府和市场具体应该扮演的角色,也没有对市场型补偿模式的实际运作方式做深入分析。
  
  综合学者的研究成果,本文认为耕地生态补偿制度未来的研究方向主要包括以下三方面:
  
  第一,是对现有耕地保护生态补偿制度体系的重构与完善。首先是在补偿利益相关方的界定上,可根据耕地资源的外部性性质,严格区分在不同外部性影响的补偿主体与受偿主体,然后建立耕地补偿制度的收入-流量模型,来解决补偿补偿资金的来源和去向问题。其次,在建立耕地补偿标准体系时,可依据耕地资源的属性,从生态系统服务价值和区域环境承载力出发,构建具有普遍指导意义的补偿标准测算体系,同时应考虑到补偿制度的演变性,建立动态的耕地保护生态补偿标准体系,使其更贴合补偿地区的经济社会发展水平。
  
  第二,由于我国耕地生态补偿制度还处在试点阶段,学者的研究重点在于制度的可操作性,忽视了对耕地生态补偿制度实施情况的跟踪反馈和监督管理,因而不能对试点地区的补偿效果进行基于成本与效益方面的对比分析,更无法对耕地保护生态补偿制度的进一步完善提出有建设性的意见。
  
  第三,当前学术界的研究重点是区域内部的耕地补偿制度,而区域之间也需要实施耕地的生态补偿制度来实现区域之间的均衡协调发展,比如承担较多耕地保护责任的种粮大省与周边省份之间的生态补偿,以及实行“基本农田异地代保”
  
  制度的经济发达地区与欠发达地区的之间的补偿。因此,未来可以考虑将耕地区域间补偿与区域内部补偿结合起来,进行一体化研究。返回本篇论文导航
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